Маҳаллий ўзини ўзи бошқаришнинг тарихий ва замонавий моделлари (хорижий тажриба)

Моҳира Холиқова,

Ўзбекистон Республикаси

Маҳалла ва оилани қўллаб-қувватлаш вазирлиги

ҳузуридаги “Маҳалла ва оила” илмий-тадқиқот институти

бўлим бошлиғи, фалсафа доктори, доцент

Демократия халқ учун халқ томонидан

амалга ошириладиган халқ ҳокимиятидир.

Авраам Линкольн

Табиий, ақлий ва жисмоний қобилиятлари

бир хил бўлганларнинг барчаси табиатан тенгдирлар

ҳамда улар тенг ҳуқуқ ва имтиёзлардан фойдаланиши лозим.

Жон Локк

Уй ва кема асоси мустаҳкам,

бошлаган ишларинг адолатли бўлмоғи зарур.

Суқрот

Демократик давлатда маҳалла фуқаролик жамиятининг муҳим элементи сифатида катта аҳамиятга эга. Демократик тамойиллар асосида давлатчиликни барпо қилар эканмиз, бу ўринда хорижий мамлакатларнинг маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органларини ташкил этиш бўйича тарихий ва замонавий тажрибасини ўрганиш алоҳида аҳамият касб этади.

Жаҳон амалиётида маҳаллий ўзини ўзи бошқаришнинг инглиз-саксон, континентал, гибрид (аралаш) моделлари ажралиб туради. Биринчи модель Буюк Британия, АҚШ, Канада, Австралия каби инглиз-саксон ҳуқуқий тизимига эга бўлган мамлакатларда кенг тарқалган бўлса, иккинчиси континентал Европада, франкофон Африкада, Лотин Америкаси ва Яқин Шарқда тараққий этган. Ўзини ўзи бошқарувнинг гибрид модели Россия, Беларусь каби МДҲ ҳудудига оид мамлакатларга хослик касб этади.

Хорижий давлатларда маҳаллий ўзини ўзи бошқариш давлат бошқаруви тизимига қанчалик қўшилганлиги ва унинг автономлиги даражасига қараб хилма-хил шаклларга эга, хусусан, англо-саксон мамлакатларида маҳаллий ёки муниципал бошқарув тушунчаси қўлланилади, Японияда “маҳаллий автономия”, Францияда - ҳудудий децентрализация. Маълумки, “муниципалитет” сўзи лотинча “municipium” сўзидан келиб чиққан. Бу Рим тарихининг республика даврида ўзини ўзи бошқариш ҳуқуқидан фойдаланган шаҳарларнинг номи эди.[1] Шу ўринда маҳаллий парламентаризм “local councils” моделининг амалга ошиши ҳақида сўз юритиш мумкин.

Европа мамлакатларидаги маҳаллий ўзини ўзи бошқариш институтлари тарихий анъаналари маҳаллий ҳамжамиятларнинг ҳаёти ва фаолиятини ташкил этиш ва тартибга солишнинг деярли барча моделларини ўзида мужассам этади.

Европа давлатларида маҳаллий ўзини ўзи бошқариш ғояларининг ривожида 1831 йилдаги Бельгия Конституцияси муҳим роль ўйнаган. Унда жамоавий бошқарувга оид махсус модда мавжуд бўлиб, қонун чиқарувчи, ижро этувчи ва суд ҳокимиятлари билан бир қаторда тўртинчи ҳокимият - жамоа ҳокимияти тан олинган.

Европада ўрта асрлардан бошлаб Франция, Италия, Испания, Португалия, Бельгия каби давлатларда шаҳар типидаги аҳоли ҳудудларининг кенгайиши ўз-ўзини ташкил этиш тузилмаларининг шаклланишига ва автоном фаолиятига олиб келади. Ўрта асрларда маълум мажбуриятларни бажариш шарти билан ўзини ўзи бошқариш ҳуқуқидан ва ўз имтиёзларини жамоавий ҳимоя қилиш ҳуқуқидан фойдаланган ҳолда, ўзаро ёрдам қасамёди билан боғланган шаҳар аҳолиси бирлашмалари коммуналар деб номланган. “Давлат ичидаги давлат” сифатида коммуналар сайланадиган маҳаллий ўзини ўзи бошқаришнинг шаклланиши натижасида ихтиёрий уюшмадан жамоатчилик уюшмасига айланади.

Маҳаллий бошқарувнинг инглиз-саксон тизими Буюк Британияда пайдо бўлган. Британия маҳаллий бошқарув тизимининг эволюцияси узоқ тарихга эга. Бу тизим шаҳар ва жамоаларга (общиналар) маҳаллий масалаларни ҳал қилишда имтиёзлар берган қироллик харитялари асосида ривожланди. Бундай шаҳарлар ўзларининг маъмурий органларини тузиш, кооператив мулкка эга бўлиш ҳуқуқига эга эдилар. Маҳаллий ўзини ўзи бошқариш тамойили Буюк Британиянинг қонунчилиги томонидан тан олинган. Мамлакат парламенти томонидан маҳаллий бошқарув органларининг барча даражалари ўртасидаги муносабатлар иерархиядан кўра кўпроқ ҳамкорликка ўхшайди. Англияда «паблик» (public) атамаси қўлланилади. Маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органларининг махсус тузилмаси Greater London (Катта Лондон) 32 муниципал бирлик (boroughs) ва the City of London каби маъмурий тузилмаларга бўлинган. Мамлакатда 2010 йилда маҳаллий ўзини ўзи бошқариш тўғрисида қонун (Local Government Act) қабул қилинган.

 Америка Қўшма Штатларида маҳаллий бошқарувга оид таун (town – шаҳар) ва тауншиплар (township – шаҳарча) мавжуд. Тауншиплар кичик фуқаролик бўлинмалари ҳисобланади (minor civil divisions). Ҳудудий ҳамжамият ҳаётининг энг муҳим масалалари бу ерда тўғридан-тўғри демократия орқали умумий йиғилишларда, референдумларда ҳал этилади. Тауншип, одатда, департамент ёки бошқарув кенгаши назорати остида ишлайди. Тауншип судья, йўл комиссари, эксперт, полиция ходими ва инспектордан таркиб топади. Баъзи ҳолларда тауншиплар ўзларининг маҳаллий кутубхоналарини ташкил этадилар, кексалар, ёшлар ва ногиронларга хизмат кўрсатадилар, шунингдек, фуқароларга тез ёрдам ҳамда фуқаронинг вафоти муносабати билан маърака тадбирлари, қабристон хизматлари кўрсатилади. 2002 йилда мамлакатнинг шимолий штатларида 16504 тауншип фаолият олиб борган.[2]

Америкада маҳаллий ўзини ўзи бошқаришни тартибга солишнинг ўзига хос унсурларидан бири шундаки, бу ерда маҳаллий органларнинг ҳуқуқий мақомининг энг муҳим элементи гомруль (ингл. Home Rule - “уй бошқаруви ҳуқуқи”) - фуқароларнинг давлатнинг бир қисмининг (маъмурий бўлинмасининг) мамлакатнинг марказий ҳукумат томонидан марказлаштирилмаган давлат бошқарувини ўз маъмурий ҳудудида амалга ошириш ваколати, яъни  муниципал хартиялардир.[3] Муниципалитетларнинг бундай хартияларини қабул қилиш ва ўзгартириш ҳуқуқи ҳам конституция, ҳам штат легислатураси (қонун чиқарувчи орган) томонидан қабул қилинган қонунлар билан белгиланиши мумкин. Ҳозирги вақтда аксарият штатлар ўз муниципалитетларининг барчаси ёки баъзилари учун ўзини ўзи бошқариш хартияларини қабул қилган. Илк Home Rule 1851 йилда Айова штатидаги муниципалитетларга берилган.

Даниянинг пойтахти Копенгагенда ўзини ўзи бошқарадиган тузилма Христиания шаҳри жойлашган.

Францияда XIX асрда ҳокимиятнинг маҳаллий вакиллик органларини ташкил этиш жараёни децентрализация деб номланди. Французлар ўзини ўзи бошқаришни «la dеcentralisation administrative» (административ децентрализация), «les libertеs locales» (маҳаллий эркинлик) деб аташган. [4]

Франция Конституциясининг 72-моддасида (1958 йилда қабул қилинган) маҳаллий ўзини ўзи бошқариш тузилмалари, департаментлар, коммуналар, уларнинг мақомлари, ҳуқуқлари, тамойиллари ҳақида сўз боради.[5] 2015 йил ҳолатига кўра бу ерда 36000 дан ортиқ коммуналар мавжуд бўлиб, уларни қўллаб-қувватлаш учун intercommunalite тармоғи яратилган.

Шунингдек, Европанинг кўпгина давлатларида мавжуд коммуна, муниципия, общиналарни маҳаллий ўзини ўзи бошқаришнинг шакли тариқасида келтириш мумкин.[6] Шунингдек, синдик, метрополия, префектуралар маҳаллий ўзини ўзи бошқариш хусусиятларини намоён этади.

Ҳиндистон Конституциясининг 40-моддасида маҳаллий ўзини ўзи бошқариш ҳақида сўз боради. Мазкур моддада давлат қишлоқ панчаятларини ташкил этиш ва уларга ўзини ўзи бошқариш бўлинмалари сифатида фаолият кўрсатиши учун зарур бўлган ваколатларни бериш чораларини кўриши кераклиги белгиланган.[7]

Испанияда давлатнинг ҳудудий ташкил этилиши ва маҳаллий ўзини ўзи бошқаришни ташкил этиш масалалари мамлакат конституцияси томонидан конституциявий-ҳуқуқий тартибга солишнинг хусусиятларидан бири бўлган “автономия” тушунчаси контекстида кўриб чиқилади. Испания конституциясининг 137-моддасида давлатнинг ташкилий-ҳудудий тузилиши белгиланган. Маҳаллий тузилмалар муниципия, провинция, комарка (comarca), автоном жамоаларни ўз ичига олади.

Германияда маҳаллий ўзини ўзи бошқаришнинг базавий бирлиги общиналар (Gemeinden) барча ҳудудларда фаолият олиб боради[8]. общиналар фуқаролар томонидан сайланадиган вакиллик органлари кенгашлари (Der Ortsbeirat) томонидан бошқарилади. Бошқарувнинг бургомистр, ландрат, магистрат, крейстаг каби моделлари мавжуд.

Ғарбдаги замонавий маҳаллий ўзини ўзи бошқариш субсидиарлик билан боғлиқ. Унинг моҳияти шундан иборатки, қарор қабул қилиш функцияси, агар иложи бўлса, ушбу қарорлар таъсир қиладиган даражага энг яқин тузилмага берилиши керак. Агар маҳаллий жамоалар ўз муаммоларини компетент тарзда ҳал қила олсалар, юқори ҳокимият органлари ушбу қарорларни қабул қилишни ўз зиммасига олишга ҳақли эмас. Қарорларни қабул қилиш ваколатли органи билан қарорнинг таъсир доираси ўртасидаги маъмурий масофа қанчалик қисқа бўлса, шунча мақсадга мувофиқ деб топилган.

Умуман олганда, Европанинг маҳаллий ўзини ўзи бошқариш тизимлари қуйидаги атрибутларга эга:

- маҳаллий ҳокимият органларининг мақоми ва ваколатлари  уларнинг кафолатларини таъминловчи миллий конституцияларда мустаҳкамланган;

- маҳаллий ҳокимият органлари жуда кенг спектрдаги функцияларни бажаради;

- маҳаллий ҳокимият органларининг миллий ҳукумат тузилмаларига интеграцияси;

- ўзини ўзи бошқариш органлари ва давлат бошқарувининг турли даражалари ўртасидаги ўзаро боғлиқлик;

- ўзини ўзи бошқариш органларининг давлат органларига ўз бирлашмалари ва бошқа институтлар орқали сиёсий таъсир қилиш имконияти.[9]

Демократик давлатларда маҳаллий фуқароларнинг ўзини ўзи бошқариш органлари фаолиятида турли хил фуқаролик ташаббуслари (гражданские инициативы) катта аҳамиятга эга.

Замонавий дунё мамлакатларида маҳаллий ўзини ўзи бошқариш органларининг (муниципалитет, коммуна, префектура, община ва б.) ваколатлари спектрал характерга эгалиги билан тавсифланади:

-        шаҳарсозлик ва қурилишни режалаштириш (арзон уй-жой қуриш ва ер сиёсати, касалхоналар, мактаблар, уйлар, болалар боғчалари, қариялар учун уйлар ва бошқаларни қуриш);

-        жамоат транспорти, йўл коммуникациялари;

-        коммунал мулкни бошқариш ва коммунал хизмат (кўчаларни тозалаш; канализация, газ, иситиш, электр, сув таъминоти);

-        жамоат хавфсизлигини таъминлаш соҳасидаги муносабатларни тартибга солиш (фуқаролик мудофааси; фавқулодда вазиятларда ёрдам кўрсатиш; жамоат жойларида ўзини тутиш қоидаларини ўрнатиш, ёнғин хавфсизлиги ва б.);

-        таълим масалалари (мактабгача, бошланғич ва ўрта таълим, қайта тайёрлаш, иммигрантлар учун курслар, инклюзив таълим);

-        тиббий хизматлар кўрсатиш, биринчи тиббий ёрдам;

-        ёш оналар, беморлар ва қариялар учун уйда парвариш қилиш;

-        ободонлаштириш;

-        экология ва атроф-муҳитни муҳофаза қилиш чораларини кўриш;

-        савдо хизматлари кўрсатиш;

-        озиқ-овқат назорати;

-        матбуот, радио, телевидение;

-        кам таъминланганларга ёрдам кўрсатиш;

-        ишсизларни иш билан таъминлаш хизмати;

-        маданият ва спорт масалалари;

-        маҳаллий солиқларни тайинлаш ва ундириш;

-        ижтимоий суғурта;

-        қабристонларни сақлаш;

-        театр, музейлар, галереялар, кутубхоналар, боғлар ва дам олиш масканлари.

[1] Вольманн Х. Реформы местной политической системы и местного самоуправления: Великобритания, Франция, Швеция и Германия // Публично-правовые исследования. — 2007. — Т. 2.

[2] http://www.census.gov/govs/www/gid2002.html «Township Governments 16,504»

[3] https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule.

[4] Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции. Минск, 1981. С. 11.

[5]https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/constitution/constitution_russe_version_ aout2009.pdf.

[6] Гизо Ф. История цивилизации в Европе. М., 2007.

[7] Constitution of India. New Delhi: Gob. of India publ., 1980. P.421.

[8] http://sbiblio.com/biblio/archive/starcev_gos/04.aspx

[9] Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности. М.: МГИМО-Университет, 2004. - 401 с.